Právní věta
Soud podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, jenž jej opravňuje posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem, nepřihlédne ke lhůtě stanovené v §2 odst. 1 nařízení vlády č. 135/2009 Sb., o poskytnutí jednorázového příspěvku ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem, pokud žadatel podal žádost o příspěvek na náhradu mzdy za dovolenou dle §1 odst. 1 téhož nařízení sice po uplynutí lhůty k tomu stanovené (nejpozději do 31.12.2011), avšak z důvodu, že o jeho účasti na soudní rehabilitaci nebo i o následném nároku na odškodnění bylo bez jeho zavinění kladně rozhodnuto až po uplynutí této lhůty a bezprostředně poté o uvedenou dávku požádal. V takovém případě totiž lhůta narušuje ústavně zakotvený princip rovnosti v právech (čl. 1 Listiny základních práv a svobod).
Prejudikatura: č. 1243/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 279/2001 Sb., č. 531/2005 Sb., č. 405/2006 Sb. a č. 81/15 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 819/15).
Věc: Jaroslav H. proti Ministerstvu vnitra o nárok na odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se domáhal vyplacení jednorázového příspěvku dle §1 odst. 1 nařízení vlády č. 135/2009 Sb. za nezákonné zbavení osobní svobody, a to od ode dne 17.10.1977 do dne 19.10.1977.
Ministerstvo vnitra usnesením ze dne 24.3.2014 zastavilo řízení o žádosti žalobce pro nepřípustnost z důvodu opožděnosti. To následně potvrdil ministr vnitra, který zamítl rozklad podaný žalobcem.
Žalobce se obrátil na Městský soud v Praze, který jeho žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 10.6.2016, čj. 5 Ad 16/2014-29. V odůvodnění uvedl, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu článek 95 Ústavy umožňuje soudu nepřihlédnout k podzákonné normě v rozsahu, ve kterém tato norma nezajišťuje rovné postavení všech osob účastných soudní rehabilitace podle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci. K aplikaci tohoto článku Ústavy je však nutno přistupovat velmi opatrně a zdrženlivě. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu městský soud zdůraznil, že není možné provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškození. Každá oběť komunistického režimu si zaslouží účast a morální zadostiučinění; to však neznamená, že všechny oběti, které si zaslouží účast a morální zadostiučinění, mají nárok na finanční odškodnění.
Žalobce sice neměl reálnou možnost podat žádost o výplatu příspěvku v zákonné lhůtě, ale ani to nemůže vyloučit aplikaci nařízení č. 135/2009 Sb.
Ústavní soud dospěl opakovaně k závěru, že lhůty dle restitučních předpisů jsou lhůty prekluzivní. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25.11.2003, čj. 6 A 55/2001-29, soud posoudil žádost o výplatu příspěvku jako opožděnou a zamítl žalobu i přes námitky, že si žadatelka požádala o poskytnutí peněžní částky ihned poté, co jí byl uznán nárok a vydáno osvědčení. Městský soud o lhůtě stanovené v §2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. uvažoval v intencích tohoto rozsudku.
Ačkoliv se Ústavní soud v oblasti týkající se rehabilitace a odškodnění křivd odklání od formalistické a restriktivní interpretace právních předpisů, ani jeden z judikátů prezentovaných žalobcem se nedotýkal obdobné materie jako je posuzovaný případ. Městský soud proto nepostupoval podle článku 95 Ústavy.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozhodnutí městského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že normotvůrce může stanovovat lhůty pro různá řízení, nicméně je nemůže stanovovat tak, aby oprávněné osoby byly ve skutečnosti diskvalifikovány z práv, která jim právní předpis přiznává.
Ústavní soud ve stanovisku ze dne 20.10.1998, sp. zn. Pl. ÚS-st. 7/98, uvedl, že i snaha zmírnit následky křivd musí mít určitý časový rámec. Nicméně v případě posuzovaném Ústavním soudem roční lhůta počala běžet buď od účinnosti zákona, nebo v případě, že rozhodnutí, na jehož podkladě nárok vznikl, nabylo právní moci později, až od právní moci daného rozhodnutí. Doklad, který požadovalo nařízení č. 135/2009 Sb. k přiznání příspěvku, byl vydán dne 3.9.2013. Stěžovatel podal žádost dne 11.10.2013, tedy bez zbytečného odkladu, rozhodně v roční lhůtě.
Městský soud uvedl, že se na posuzovanou věc nevztahuje nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. 78/92, jelikož se v dané věci jednalo o nepřípustnou retroaktivitu, zatímco v právě posuzované věci tomu tak není. Podobnost je ovšem nutno spatřovat v tom, že není žádný důvod, proč by měl být nárok na odškodnění přiznán těm, kteří byli rehabilitování do 31.12.2011, a odepřít jej těm, kteří jí dosáhli až po 1.1.2012. Obdobně neexistoval důvod na jedné straně přiznat právo na odepření vojenské služby odvedencům, kteří podali příslušné prohlášení do 30 dnů od odvodu, ale na druhé straně ho odepřít těm, kdo byli odvedeni před 16.1.1992, jak se stalo ve věci posuzované ve výše uvedeném nálezu.
Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 2.6.1999, sp. zn. Pl. ÚS 18/98, nemůže nevratnost lhůty diskvalifikovat občana z jeho ústavně garantovaných práv. V daném případě se jednalo o právo na odepření vojenské služby dle čl. 15 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a nyní se jedná o právo na odškodnění podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Při ústním jednání stěžovatel také poukázal na neodůvodněnou nerovnost vůči osobám uvedeným v §1 odst. 2 a odst. 3 nařízení č. 135/2009 Sb., které měly delší lhůty pro uplatnění nároku, uvedené v §2 odst. 2 a odst. 3 citovaného nařízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněl, že není sporné, že stěžovatel podal žádost dne 11.10.2013, tedy až po uplynutí lhůty pro uplatnění žádosti. Souhlasil s městským soudem, že stěžovatel sice neměl reálnou možnost podat žádost o příspěvek ve lhůtě k tomu určené, ani tak však nelze vyloučit aplikaci nařízení č. 135/2009 Sb.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…) [19] V projednávané věci je sporné, zda stěžovateli mohl či nemohl vzniknout nárok na příspěvek podle §1 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. Žádost podal po lhůtě uvedené v §2 odst. 1 stejného nařízení za situace, kdy o jeho účasti na soudní rehabilitaci, resp. souvisejícím nároku na odškodnění, bylo rozhodnuto až po uplynutí této lhůty, tedy po 31.12.2011, konkrétně dne 24.1.2013, resp. 2.9.2013.
[20] Nejvyšší správní soud již v minulosti zaujal názor, že není v lidských silách odstranit všechny křivdy způsobené v minulém nedemokratickém režimu, ale že je třeba usilovat o odstranění „některých křivd“, jak je vyjádřeno v §8 odst. 1 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu (viz rozsudek kasačního soudu ze dne 26.5.2016, čj. 5 As 11/2015 -23). Ústavní soud v nálezu ze dne 15.4.2015, sp. zn. I. ÚS 819/15-1, č. 81/15 Sb. ÚS, uvedl, že „snahu zmírnit následky křivd tam, kde to je možné, je namístě využít při veškerém rozhodování ve věcech rehabilitací a restitucí a že podobně, jako se při rozhodování ve věcech restitucí uplatňuje princip favoris restitutionis, tedy povinnost výkladu zákona ve prospěch osob restituujících, akceptovaný Ústavním soudem například v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29.5.2013 (177/2013 Sb.), má se v rozhodování o rehabilitacích osob pronásledovaných nedemokratickým režimem uplatňovat obdobný princip favoris rehabilitationis. Jeho obsahem sice nemůže být odškodnění všech křivd, ale má jím být jednak úmysl rozhodnout v pochybnostech ve prospěch rehabilitace, a nikoli v její neprospěch; a jednak vědomí toho, že demokratický režim by neměl ke křivdě vytvořené nedemokratickým režimem přidávat křivdu další.“ Jinak řečeno, je na normotvůrci stanovit legislativně hranice mezi křivdami odškodňovanými a neodškodňovanými, zatímco na orgánech vykládajících rehabilitační předpisy je, v případě nejasnosti těchto hranic, rozhodovat ve prospěch odškodňovaných osob.
[21] Ústavní soud již v nálezu pléna ze dne 17.12.1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako právní skutečnosti konstatoval, že „[s]myslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ Ve shora zmíněném stanovisku pléna sp. zn. 7/98 Ústavní soud uvedl, že „[t]endenci zmíněného restitučního předpisu „zprůchodnit“ cestu ke zmírnění následků křivd odpovídá však na druhé straně zjevná tendence vymezit pro uplatňování restitučních nároků určitý časový rámec“. V usnesení ze dne 16.9.2008, sp. zn. I. ÚS 1335/08, pak připomněl, že „již mnohokrát vyslovil - a to v souvislosti s restitučními předpisy - že je základním oprávněním státu, aby stanovil hranice, v nichž chce odčinit, resp. zmírnit některé křivdy spáchané dřívějším režimem.“
[22] Dle výše uvedených judikatorních závěrů je obecně v souladu s ústavním pořádkem stanovení lhůt, ve kterých mohou osoby perzekuované minulým režimem žádat o odstranění těch křivd, které se stát rozhodl napravit. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Znaky protiústavnosti mohou být dány teprve konkrétními okolnostmi posuzované věci. Těmito konkrétními okolnostmi jsou dle nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 13.12.2005, sp. zn. Pl. ÚS 6/05, č. 531/2005 Sb., nepřiměřenost lhůty ve vztahu k časově omezené možnosti uplatnění nároku, svévole zákonodárce při stanovení lhůty, nebo neodůvodněná nerovnost mezi dvěma skupinami subjektů.
[23] K závěru, že konkrétní okolnosti případu způsobují protiústavní dopad na danou osobu, postačí naplnění i pouze jednoho z výše uvedených kritérií.
[24] Ústavní soud se v nálezu ze dne 6.6.2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 405/2006 Sb., vyjadřoval k porušování principu rovnosti následovně: „Aby k porušení tohoto principu došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Zde lze doplnit, že Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi osobami nacházejícími se v analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační, pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní cíl, nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené.“
[25] Obdobně se vyjádřil i v nálezu pléna ze dne 6.6.2001, sp. zn. Pl. ÚS 46/2000, č. 279/2001 Sb., kde dovodil, že dvouletá lhůta k podání návrhu na zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení dle §6 zákona o soudní rehabilitaci se nevymyká ústavně garantovaným právům, jelikož se tím „nezvýhodňuje žádná sociální skupina na úkor jiné, ani se nediskriminuje některá sociální skupina, nýbrž se tak dává jen průchod potřebě, aby právo bylo uplatněno ve stanovené lhůtě“.
[26] Jak již bylo uvedeno v bodu [22], stanovení propadných lhůt k nápravě vybraných křivd způsobených minulým režimem je obecně přípustné. Tyto lhůty však nesmí zakládat neodůvodněnou nerovnost osob ve srovnatelném postavení.
[27] K tomu, aby žadateli vzniklo právo na jednorázový příspěvek dle §1 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb., mu musel být přiznán nárok na odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody, a pro vznik nároku na toto odškodnění mu musela být nejprve soudně uznána jeho účast na rehabilitaci. Splnění uvedených podmínek byl žadatel povinen doložit již při podání žádosti o příspěvek.
[28] Lhůta tak, jak je stanovená v §2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb., je v obecné rovině v souladu s ústavním pořádkem. Vláda mohla vycházet z předpokladu, že podají-li oprávněné osoby návrh na uznání jejich účasti na soudní rehabilitaci a následné odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody v přiměřené lhůtě, je dvouletá lhůta k podání žádosti o příspěvek dostatečná. Požadavku, aby v přiměřené lhůtě oprávněné osoby podaly žádost a učinily i související nezbytné kroky, nelze nic vytknout. Takto stanovená lhůta však mohla v jednotlivých případech vést k situacím, že nárok na dávku nevznikl podle objektivních kritérií, ale podle toho, jak rychle bylo konkrétní osobě o jejích návrzích rozhodnuto. Ačkoliv tedy mohly dvě osoby začít činit potřebné kroky ve zcela stejný den a vyvíjet stejnou aktivitu, jedna by na nárok dosáhla a druhá nikoliv. Takové důsledky zakládají nedůvodnou nerovnost mezi žadateli nacházejícími se na počátku právní úpravou stanoveného postupu ve zcela shodném postavení.
[29] Na druhou stranu, pokud by perzekuovaná osoba navrhla vlastní vinou vyslovení své účasti na soudní rehabilitaci již po uplynutí dané lhůty nebo sice v jejím rámci, ale tak pozdě, že by již nebyla žádná reálná možnost, že by soud o této účasti rozhodl a následně Ministerstvo spravedlnosti rozhodlo o žádosti o odškodnění před 31.12.2011, nelze dospět k závěru, že by šlo o případ neodůvodněné nerovnosti. Žádná z těchto osob by totiž nebyla schopna splnit podmínky pro přiznání dané dávky. Zároveň všechny oprávněné osoby věděly, že do uvedeného data musí být zákonem stanovené podmínky doloženy a lhůta pro takové uplatnění byla přiměřená. S ohledem ke shora uvedené obecné přípustnosti a potřebnosti lhůt v právním řádu by v takovém případě nebylo možné k uvedené lhůtě nepřihlížet.
[30] Vzhledem k obecné zdrženlivosti soudu při aplikaci čl. 95 odst. 1 Ústavy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7.3.2007, čj. 6 Ads 4/2006-32, č. 1243/2007 Sb. NSS) a k zásadě právní jistoty, a tedy obecné prospěšnosti a nutnosti lhůt, soud může pouze za výjimečných okolností přistoupit k prolomení stanovených lhůt (srov. citovaný nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000, kde uvedl, že „[r]ušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů“). To kromě shora uvedeného dále znamená, že se oprávněné osoby musí domáhat svých práv bezprostředně po té, co odpadne překážka, která jim takový postup znemožňovala. Jednotlivé kroky vedoucí k přiznání nároku na dávku tak na sebe musí navazovat bez zbytečného časového odkladu. Opačný případ by vedl k negaci právní jistoty.
[31] Z provedeného dokazování vyplynulo, že stěžovatel dne 4.5.2011, tedy téměř 8 měsíců před ukončením lhůty stanovené v §2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb., podal návrh na vyslovení jeho účasti na soudní rehabilitaci. Osm měsíců považuje kasační soud za dobu, ve které nešlo vyloučit, že příslušný soud vysloví účast stěžovatele na soudní rehabilitaci a Ministerstvo spravedlnosti rozhodne o žádosti o odškodnění. To, že se tak nestalo a pravomocné konečné rozhodnutí o soudní rehabilitaci bylo vydáno až dne 24.1.2013 a odškodnění bylo přiznáno 2.9.2013, mu nelze přičítat k tíži. Taktéž jednotlivé navazující kroky byly činěny bez zbytečné časové prodlevy. Žádost o odškodnění byla podána cca dva a půl týdne po nabytí právní moci usnesení, kterým byla vyslovena účast stěžovatele na soudní rehabilitaci, a žádost o jednorázový příspěvek podal přibližně 5 týdnů po vydání odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody.
[32] Výklad, který zaujal městský soud, že i přes reálnou nemožnost podat žádost o poskytnutí jednorázového příspěvku ve lhůtě dané nařízením č. 135/2009 Sb. je třeba tuto lhůtu respektovat, zakládá jednoznačnou a neodůvodněnou nerovnost mezi těmi žadateli o daný příspěvek, kterým proces uznání účasti na soudní rehabilitaci a žádosti o odškodnění nepřekročil den 31.12.2011, a těmi, kteří se svého práva museli domáhat delší dobu. Nebylo vinou stěžovatele, že příslušné soudy nestihly rozhodnout o jeho účasti na soudní rehabilitaci dříve.
[33] Na projednávanou věc nedopadá rozsudek ve věci sp. zn. 6 A 55/2001, na který poukazoval městský soud. Je sice pravda, že v tomto rozsudku i v právě projednávané věci bylo pro uplatnění požadovaného nároku vyžadováno osvědčení, že osoba byla perzekuována a zároveň v obou případech stát zapříčinil, že postižená osoba nebyla schopna toto potvrzení dodat včas. Toto osvědčení však nebylo nutné přiložit k samotné žádosti, ale bylo možné jej doložit až v průběhu řízení (viz druhý odstavec na str. 3 daného rozsudku a §5 odst. 3 zákona č. 217/1994 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky některým obětem nacistické perzekuce, ve znění pozdějších předpisů). Zároveň v této věci byla lhůta stanovená přímo zákonem, nikoliv pouze podzákonným právním předpisem.
[34] V právě projednávané věci je však situace odlišná v tom, že z §2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. vyplývá, že již k žádosti o příspěvek musely být připojeny doklady osvědčující nárok a lhůta je stanovena podzákonným předpisem, kterým není soud při splnění podmínek daných článkem 95 Ústavy vázán. Navíc, jak ostatně uvedl i sám žalovaný ve vyjádření k žalobě, oprávněnou osobou podle nařízení č. 135/2009 Sb. je ta osoba, které již byl přiznán nárok na odškodnění, nikoliv tedy osoba, která má na takové odškodnění obecně právo, ale ještě jí nebyl přiznán. Oproti tomu podle zákona č. 217/1994 Sb. byla oprávněná osoba definována obecnými znaky československého politického vězně nebo jeho příbuzného (§1 a §2 citovaného zákona), aniž by podmínkou vzniku nároku bylo, že mu již bylo vydáno osvědčení podle §8 zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v zahraničí a o některých jiných účastnících národního boje za osvobození.
[35] Nejvyšší správní soud nadán ústavní pravomocí nepřihlédnout k podzákonnému právnímu předpisu, jenž je rozporný s ústavní zásadou principu rovnosti, rozhodl neaplikovat §2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. a v posuzované věci akceptovat podání žádosti o poskytnutí jednorázového příspěvku dle §1 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. (obdobně srov. citovaný rozsudek sp. zn. 6 Ads 4/2006) učiněné stěžovatelem jako včasné. Nejvyšší správní soud si je vědom, že obdobnou pravomoc nemá sám žalovaný, a proto nemohl bez zásahu soudu takový závěr učinit sám. Byla to však obecně moc výkonná, která uvedenou situaci zapříčinila.
[36] Nejvyšší správní soud považoval pro posouzení věci za nadbytečné zabývat se potenciální nerovností vůči osobám uvedeným v §1 odst. 2 a odst. 3 nařízení č. 135/2009 Sb., které měly mít delší lhůty pro uplatnění nároku. Stěžovatel totiž žádost o vyslovení účasti na soudní rehabilitaci podal, s ohledem na shora uvedené, včas. Nebylo proto třeba se zabývat tím, zda by se na něj případně nemohla aplikovat některá lhůta uvedená v §2 odst. 2 a 3 citovaného nařízení. Nad rámec však soud poznamenává, že nelze hledět pouze na konečnou lhůtu pro uplatnění nároku, ale také na počáteční lhůtu. Ta ale byla u osob uvedených §1 odst. 2 a odst. 3 odlišná než u osob podle §1 odst. 1, mezi které patřil stěžovatel. Tyto další osoby se staly oprávněnými osobami až na základě pozdějších novel předmětného nařízení.
Pozn.: Ve znění opravného usnesení ze dne 20.11.2017, čj. 9 As 166/2016-56.