EPIS® Právní systém | Plné znění - Metodické materiály ODK • Částka: 2 • Rok: 2009

Dostává se Vám do rukou metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků, které pro Vás připravil odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra. Jedná se o nedílnou součást řady metodických doporučení, která by měla přispět ke zvýšení míry informovanosti územních samosprávných celků. Obsažené informace jsou cíleny na pomoc územním samosprávným celkům, a to především v problematikách spadajících do tzv. samostatné působnosti. Tématická zaměření jednotlivých metodických doporučení jsou vybírána na základě podnětů a dotazů, se kterými se odbor dozoru a kontroly veřejné správy setkává nejčastěji. V případě změny právních výkladů v souvislosti s přijetím nových zákonů budou metodické pomůcky průběžně aktualizovány.

Věříme proto, že metodické doporučení přispěje k usnadnění Vaší každodenní činnosti.

Praha, září 2009

Ing. Marie Kostruhová

ředitelka odboru dozoru a kontroly veřejné správy

I. ZÁPIS ZE ZASEDÁNÍ ZASTUPITELSTVA OBCE

1. Jaký je význam zápisu ze zasedání zastupitelstva obce?

Zápis ze zasedání zastupitelstva obce považuje Ministerstvo vnitra za veřejnou listinou dokládající průběh zasedání. Jako každá veřejná listina je i zápis vybaven presumpcí správnosti svého obsahu, což znamená, že skutečnosti v něm uvedené je nutno pokládat za pravdivé, pokud se neprokáže opak. Při prověřování podání je nutno zkoumat skutečnosti, které by pravdivost a správnost zápisu zpochybnily. Pouhé sdělení podatele, které není podloženo žádnými relevantními dokumenty (např. vyjádřením členů zastupitelstva obce, zvukovým záznamem apod.), však samo o sobě správnost obsahu zápisu zpochybnit nemůže.

Ministerstvo vnitra prověřuje zákonnost konkrétního postupu obce především na základě dokumentů, které si k tomuto účelu od obce vyžádá. Z tohoto hlediska představuje zásadní dokument právě zápis ze zasedání zastupitelstva obce. Z výše uvedeného důvodu je třeba při vyhotovování zápisu ze zasedání zastupitelstva obce věnovat pozornost jak formální, tak obsahové stránce, neboť zápis je zásadním dokumentem o činnosti nejvyššího orgánu obce.

2. Jakou důležitost přikládá Ministerstvo vnitra vyjádření starosty, které obdrží spolu s vyžádaným zápisem ze zasedání zastupitelstva obce?

Vyjádření starosty (či jím pověřené osoby), které bývá zasíláno spolu s vyžádanými dokumenty, je nutno považovat za oficiální vyjádření obce, které je taktéž nadáno presumpcí správnosti. Dle §103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek, proto jeho vyjádření, o které Ministerstvo vnitra požádá v souvislosti s prověřováním obdrženého podání, je nutno považovat za oficiální vyjádření obce. V případě rozporu vyjádření starosty (za obec) a tvrzení podatele nelze bez předložení důkazů o nepravdivosti vyjádření starosty považovat vyjádření podatele za důvodné.

Pokud podatel namítá nepravdivost vyjádření starosty či ve svém podání uvádí jiné skutečnosti, než jsou uvedeny v oficiálním vyjádření starosty coby reprezentanta obce, nelze taková tvrzení bez předložení relevantních důkazů považovat za prokázaná. Ministerstvo vnitra je tedy povinno vycházet presumpce pravdivosti vyjádření starosty či jiné pověřené osoby. Proto je třeba se s výhradami obrátit primárně přímo na zastupitelstvo obce, kterému je starosta ze své funkce odpovědný a které může nejlépe posoudit oprávněnost výhrad podatele.

V této souvislosti je nutno připomenout, že starosta je veřejným činitelem (§89 odst. 7 trestního zákona), z čehož vyplývá, že v jeho vyjádření za obec musejí být uvedeny jedině pravdivé informace a všechny relevantní informace, které se vážou k předmětu podání. Z tohoto principu Ministerstvo vnitra při vyřizování nejrůznějších podání vychází.

Pokud by došlo k situaci, kdy vyjádření starosty nekoresponduje se zápisem ze zasedání zastupitelstva obce, je nutno dát přednost správnosti textu zápisu jakožto oficiální výstup kolektivního orgánu obce před výstupem monokratickým. Navíc se občas stává - chybně - že starosta zasílá vyjádření sám za sebe jakožto jeden z orgánů obce, nikoli však za obec, kterou reprezentuje navenek. Ne vždy totiž musí starosta disponovat úplně všemi informacemi, jimiž disponují např. další orgány obce, zvláště ve městech, kde mají např. složitější organizační strukturu městského úřadu.

3. Jaké jsou podstatné náležitosti zápisu za zasedání zastupitelstva obce?

a) Počet přítomných členů zastupitelstva obce - tento údaj je nezbytný pro osvědčení skutečnosti, že zastupitelstvo obce je schopno se usnášet - viz §92 odst. 3 zákona o obcích, dle kterého zastupitelstvo obce je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů, ve spojení s §87 zákona o obcích, podle něhož k platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Vzhledem k výše uvedenému se doporučuje zaznamenávat změny v počtu přítomných členů zastupitelstva obce včetně okamžiku změny (nejlépe v textu zápisu u jednotlivých bodů programu), resp. důsledně zaznamenávat počet přítomných členů zastupitelstva obce.

b) Schválený pořad (program) zasedání zastupitelstva obce - viz §95 odst. 1 zákona o obcích, dle kterého se v zápise vždy uvede ... schválený pořad jednání zastupitelstva obce, ze kterého vyplývá, že navržený program připravovaného zasedání zastupitelstva obce, o kterém ve smyslu §93 odst. 1 zákona o obcích informuje obecní úřad, schvaluje zastupitelstvo obce, přičemž zastupitelstvo obce také rozhoduje podle §94 odst. 2 zákona o obcích o zařazení návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva obce na program jeho jednání [je vhodné, aby ze zápisu přímo vyplývalo, jakým způsobem bylo naloženo i s konkrétními požadavky občanů na projednání určitých záležitostí podle §16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích]. V praxi se stává, že je program doplněn o nové věci (o další body programu) během 7 dnů od zveřejnění oznámení o konání zasedání zastupitelstva obce - nemělo by se však jednat o závažné věci a věci, jež byly v době zveřejnění oznámení známé (využívání možnosti poskytnuté ust. §94 odst. 2 zákona o obcích je pak obcházením zákona, tedy jednáním právně nedovoleným) - v podrobnostech viz nález Ústavního soudu sp. zn. IV. US 331/02.

c) Průběh hlasování - v souladu s §95 odst. 1 zákona o obcích se v zápise ke každému projednávanému jednotlivému bodu schváleného programu zasedání zastupitelstva obce zaznamená, který návrh byl předmětem hlasování, jakým způsobem bylo hlasováno (veřejně - zdvižením ruky, tajně - prostřednictvím hlasovacích lístků) a v jakém pořadí bylo hlasováno (např. od posledního podaného návrhu apod.). Záznam průběhu hlasování u jednotlivých návrhů usnesení musí být nedílnou součásti zápisu.

d) Výsledek hlasování - výsledek hlasování je dle §95 odst. 1 zákona o obcích nezbytný k posouzení platnosti usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě dle §87 zákona o obcích. Výsledek hlasování, tj. uvedení počtu členů zastupitelstva obce, kteří hlasovali pro návrh usnesení, kteří hlasovali proti návrhu usnesení, kteří se zdrželi hlasování, příp. kteří nehlasovali, se v zápisu také musí zaznamenat vždy ke každému projednávanému jednotlivému bodu schváleného programu zasedání zastupitelstva obce (samozřejmě pokud je k příslušnému bodu programu navrhováno přijetí usnesení).

e) Přijatá usnesení - dle §95 odst. 1 zákona o obcích se v zápise vždy uvede... a přijatá usnesení .... Proto je nezbytné, aby přijatá usnesení byla vždy součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva obce. Přijaté usnesení je třeba v zápisu uvést v podobě, v jaké bylo přijato. Jedná-li se o usnesení rozsáhlé, je možné je uvést v příloze zápisu, která se stane jeho nedílnou součástí a na kterou bude odkázáno. Taktéž přijaté usnesení se uvádí vždy ke každému projednávanému jednotlivému bodu schváleného programu zasedání zastupitelstva obce. Pokud se v závěru zápisu uvádí souhrn všech usnesení přijatých k jednotlivým bodům schváleného programu zasedání zastupitelstva obce, i zde je nezbytné uvádět je v podobě, v jaké bylo přijato.

4. Jaké jsou další doporučené náležitosti zápisu ze zasedání zastupitelstva obce?

a) Místo a doba (datum a čas) konání zasedání zastupitelstva obce - zápis musí osvědčit dobu a místo konání zastupitelstva obce dle §92 odst. 1 a §93 odst. 1 zákona o obcích - zastupitelstvo obce se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce, zasedání zastupitelstva obce se konají v územním obvodu obce, obecní úřad informuje mj. o místě a době připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Čas konání zasedání zastupitelstva obce se uvede jak hodinou zahájení, tak hodinou ukončení zasedání zastupitelstva obce.

b) Jména přítomných členů zastupitelstva obce, jména omluvených a neomluvených členů zastupitelstva obce - mj. viz §83 odst. 1 zákona o obcích, dle kterého člen zastupitelstva obce je povinen zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce,..., hájit zájmy občanů.... Doporučujeme uvádět i počet omluvených a neomluvených členů zastupitelstva obce (§83 odst. 1 zákona o obcích) s tím, že ze součtu těchto údajů se zjistí celkový počet členů zastupitelstva obce, který je nezbytný při případném zkoumání platnosti usnesení.

c) Jméno osoby, která zasedání zastupitelstva obce řídí, resp. předsedá ustavujícímu zasedání zastupitelstva obce - viz §92 odst. 1 a §103 odst. 5 zákona o obcích - ... zasedání zastupitelstva obce zpravidla řídí starosta obce... - a §104 odst. 1 zákona o obcích- ... starostu zastupuje místostarosta .... Pokud zastupitelstvo obce či jednací řád zastupitelstva obce neurčuje jinak, je předsedajícím automaticky starosta nebo jeho zastupující místostarosta. Jedná-li se o ustavující zasedání, tomu předsedá zpravidla dosavadní starosta, případně nejstarší člen zastupitelstva obce do doby, než je zvolen starosta nebo místostarosta. Na ustavujícím zasedání zastupitelstva obce se volí především starosta, místostarosta a další členové rady obce.

d) Jména určených ověřovatelů zápisu - viz §95 odst. 1 zákona o obcích, dle něhož ... zápis, který podepisuje starosta ... a určení ověřovatelé, a §103 odst. 5 zákona o obcích - starosta ...podepisuje spolu s ověřovateli zápis... Z dikce citovaných ustanovení zákona o obcích vyplývá, že se jedná minimálně o dva určené ověřovatele zápisu (nemusejí být nutně členy zastupitelstva obce, byť je to vhodné - tj. ověřovatelem může být i někdo z přítomných osob - občanů, kdo následně ověří správnost zápisu). Zákon nestanoví, že by měli být vždy určeni hlasováním zastupitelstva obce, a lze připustit, aby je určil předsedající (je vhodné, aby pravidla výběru určil jednací řád). Blíže o osobách ověřovatelů zápisu zákon o obcích nepojednává, jejich určení by však mělo zohlednit vážnost poslání ověřovatelů, tj. potvrzení správnosti a úplnosti zápisu ze zasedání zastupitelstva obce svým podpisem. V případě určení ověřovatelů předsedajícím zastupitelstva obce pak může případný nesouhlas s takovými osobami vyjádřit zastupitelstvo obce tím, že většinou všech svých členů usnesením zvolí někoho jiného.

e) Jméno zapisovatele (zapisovatelky) zápisu - zákonem o obcích není tato záležitost upravena, pro určení této osoby však lze užít stejného postupu jako v případě ověřovatelů zápisu (zřejmě by bylo i přípustné, aby zápis pořídil jeden z ověřovatelů). V praxi se zpravidla jedná o zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu, kterému vyhotovování zápisu vyplývá z organizačního řádu obecního úřadu, z jeho pracovní náplně nebo který je k vyhotovení zápisu pověřen starostou (za pořízený zápis je nutno považovat takový, který je podepsán starostou, příp. místostarostou, a ověřovateli).

f) Další skutečnosti, které by se dle rozhodnutí zastupitelstva obce měly uvést v zápisu - např. by zde mohlo být uvedeno případné rozhodování zastupitelstva obce o námitkách člena zastupitelstva obce proti zápisu z předchozího zasedání zastupitelstva obce, za relevantní považujeme projednat případné námitky hned v úvodu nejbližšího zasedání zastupitelstva obce. Datum pořízení zápisu - podle §95 odst. 2 zákona o obcích je zápis nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání [za pořízený zápis se však považuje takový, jenž je podepsán všemi (minimálně) třemi zákonem stanovenými osobami - starostou (místostarostou) a ověřovateli].

5. V §95 odst. 1 zákona o obcích se stanovují náležitosti pořizovaného zápisu. Zákon však nehovoří, že je nutné uvádět průběh jednání, ale pouze průběh a výsledek „hlasování". Pojem hlasování je jednoznačně užším pojmem než projednávaný bod programu, jehož součástí je úvodní vystoupení předkladatele bodu programu, následující rozpravou členů zastupitelstva obce, pozvaných hostů a občanů obce využívajících svého oprávnění dle §16 odst. 2 písm. c) a d) zákona o obcích (tj. vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska k projednávaným věcem). Teprve při vyčerpání příspěvků a vytvoření návrhů usnesení se přistupuje k hlasování. Domníváme se tedy správně, že zápis by tedy logicky měl obsahovat v rámci zachycení průběhu hlasování pouze všechny návrhy usnesení, o kterých se hlasovalo, a výsledek takových hlasování? Nebo je nutné pojem „průběh hlasování" vykládat extenzivně jako „průběh projednávání"?

Ze zápisu ze zasedání zastupitelstva obce by mělo být patrno, o jaké věci se v rámci připraveného (případně doplněného) bodu programu jednalo, jaký byl průběh projednávání příslušného bodu (postačí stručně) včetně rozpravy a vystoupení přítomné veřejnosti, podané protinávrhy a hlasování o nich. Doporučujeme tedy průběh hlasování zaznamenat v širší podobě, tedy jako průběh projednávání, neboť pouze z takto pořízeného zápisu lze předejít budoucím pochybnostem ze strany odpůrce (nesouhlasícího) pořízeného zápisu.

6. Jak podrobné musí být zaznamenání např. diskuse? Někdy se stává, že osoba, která ani není občanem obce, častuje zastupitelstvo obce urážkami, neustále napadá hospodaření obce atd. Je nutné vše zaznamenat doslovně?

Formu zápisu a pravidla jeho zaznamenání do určité míry ovlivňuje právě zastupitelstvo obce. Problematiku má možnost upravit v jednacím řádu zastupitelstva obce. Zde je prostor pro úpravu, do jakých podrobností bude zápis veden. Je na zastupitelstvu obce, zda rozhodne o tom, že průběh zasedání zastupitelstva obce, včetně diskuse, bude zaznamenán doslovně nebo zda bude v záznamu uveden v krátkosti výstižně obsah a průběh jednání. To se samozřejmě netýká usnesení, ta musí být přesná, jasná a jednoznačná, včetně hlasování o nich.

7. Kdo zápis ze zasedání zastupitelstva obce podepisuje a kde je po podpisu uložen?

Zápis podepisuje podle §95 odst. 1 zákona o obcích starosta (nebo místostarosta) a určení ověřovatelé. Pokud zápis podepisuje pouze starosta a místostarosta (podle dřívějšího zákona o obcích), jedná se porušení současné právní úpravy. Ověřovateli nemusejí být nutně pouze členové zastupitelstva obce - mohou jimi být i ostatní osoby (např. občané obce) přítomné po celou dobu zasedání zastupitelstva obce, kteří budou schopni osvědčit svým podpisem správnost zápisu ze zasedání zastupitelstva obce.

Formulaci, že zápis podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé, nelze vykládat, že zápis podepisuje buď jen starosta, nebo místostarosta spolu s minimálně dvěma ověřovateli. Spojka nebo nemá v tomto případě význam vylučovací, nýbrž slučovací.

Ověřovatelé musejí být minimálně dva (odlišní od starosty nebo místostarosta), neboť příslušné ustanovení zákona o obcích uvádí množné číslo určených ověřovatelů.

Zápis musí být v souladu s §95 odst. 2 zákona o obcích uložen na obecním úřadu k nahlédnutí, a to již po 10 dnech (tj. již 11. den) od skončení zasedání zastupitelstva obce. Této povinnosti odpovídá právo občana obce (též i fyzické osoby, která dosáhla věku 18 let a vlastní na území obce nemovitost, či fyzické osoby, která dosáhla věku 18 let, je cizím státním občanem a je v obci hlášena k trvalému pobytu, stanoví-li tak mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena) nahlížet do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce a pořizovat si z nich výpisy [§16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích].

8. Jaký je postih ze zákona, je-li proveden zápis ze zastupitelstva až po 3 týdnech (z důvodu dovolené)?

Zápis ze zasedání zastupitelstva obce je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání (§95 odst. 2 zákona o obcích). Zákon žádnou výjimku (z důvodu absence odpovědného pracovníka) nezná. Za starostu může zápis podepsat místostarosta, který by neměl mít dovolenou ve stejném termínu jako starosta, a je vhodné určovat či volit ověřovatele zápisu tak, aby byli i oni schopni zápis do 10 dnů od skončení zasedání ověřit svým podpisem.

Nebude-li zápis v zákonné lhůtě pořízen, jedná se jednoznačně o porušení §95 odst. 2 zákona o obcích, což bude v případě kontroly samostatné působnosti jedním z kontrolních závěrů uvedených v protokolu o kontrole. Tento kontrolní závěr je pak nutné na nejbližším zasedání zastupitelstva obce projednat a přijmout k němu opatření k odstranění nezákonného důsledku a zamezení jeho opakování.

Lze však dodat, že postih ve smyslu represivního zásahu nenastane, neboť nepořízení zápisu v zákonné lhůtě nezpůsobuje nezákonnost na zasedání zastupitelstva obce přijatých usnesení, neboť usnesení jsou platná okamžikem jejich přijetí (hlasováním), přičemž následné formální zaznamenání v zápisu nemá na jejich platnost vliv. Proto nebude zahájen dozor nad obsahem usnesení, rozhodnutí a jiných opatření zastupitelstva obce v samostatné působnosti.

9. Co je považováno za zápis ze zasedání zastupitelstva obce? Při zasedání se vyhotoví prvotní ruční zápis zapisovatelkou. Ten se poté přepisuje na počítači do složky zápisů zasedání zastupitelstva obce a následuje usnesení z tohoto zasedání. Občanu je ale pouze předložen zápis a usnesení zaznamenaný v počítači. Prvotní zápis nikoliv. Ověřovateli zápisu totiž není předložen prvotní originál zápisu, ale až takto přepsané zápisky zapisovatelky (jsou to údajně jen „poznámky zapisovatelky"). Co máme tedy předložit občanovi obce, který se dostaví nahlédnout do zápisu?

Za pořízený zápis je nutno považovat takový, který je podepsán starostou, příp. místostarostou, a ověřovateli. Je již na samotné obci, zda budou pořizovat zápisy ručně psané či budou zápisky zapisovatelky následně předepsány do počítače a pouze tato forma bude podepisována určenými osobami, které následně osvědčí svým podpisem správnost zápisu. V tomto druhém případě jsou pak ručně psané zápisky zapisovatelky zcela bez právního významu.

Další otázkou je, jak postupovat v situaci, kdy se na obecní úřad dostaví jakákoli osoba (tj. nejen občan obce) za účelem nahlédnout do zápisu ze zasedání zastupitelstva obce, jenž není ještě podepsán všemi příslušnými osobami. Zákon o obcích tuto otázku neřeší. Je proto třeba vycházet z účelu právní úpravy, kdy je nutné dát přednost možnosti nahlédnutí do zápisu, resp. jeho návrhu před zákonem stanovenou povinností mít vyhotoven zápis (s podpisy všech příslušných osob) do 10 dnů po skončení zasedání, neboť povinnost obce informovat o činnosti orgánů obce (§97 zákona o obcích) ve světle práva občana nahlížet do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce má rozhodně větší význam než formalistická povinnost vyhotovit zápis v dané lhůtě. Každopádně nepořízení zápisu ze zasedání zastupitelstva obce (tj. textu podepsaného starostou nebo místostarostou a určenými ověřovateli) do 10 dnů po jeho skončení je porušením §95 odst. 2 zákona o obcích.

Neexistence formálního zaznamenání přijatých rozhodnutí jde k tíži obce, která nebude schopna prokázat jejich obsah ani splnění procedury pro jejich přijetí. Pokud je zápis pořízen, pro zjištění, zda byla podmínka pořízení do 10 dnů splněna, je nezbytné, aby zápis obsahoval minimálně datum vyhotovení, nejlépe i data podpisů jednotlivých osob. Neuvedení data vyhotovení v zápisu však samo o sobě není porušením zákona, proto je v pochybnostech podmínka lhůty vyhotovení zápisu považována za splněnou.

Dále je nutné konstatovat, že porušení citovaného ustanovení (nedodržení lhůty 10 dnů na vyhotovení zápisu) nemá vliv na přijatá usnesení (lhůta pro pořízení zápisu je jen pořádková). Rozhodnutí (usnesení) zastupitelstva obce totiž vznikají jejich přijetím (ukončením hlasování) potřebným počtem členů zastupitelstva obce, a tudíž nevyhotovení zápisu, resp. nedodržení všech náležitostí stanovených v §95 odst. 1 zákona o obcích, nemá vliv na jejich existenci (platnost).

10. Občan požádá o nahlédnutí do zápisu, ale vzápětí si jej ofotí. Je to možné?

Pokud by občan obce zažádal o nahlédnutí do zápisu a vzápětí si jej sám ofotil, není důvodu mu v tom bránit či předem zakazovat, tudíž je to možné a v souladu se zákonem. Ostatně je nelogické neposkytnout kopii zápisu z veřejného zasedání zastupitelstva obce, když toto zasedání samotné je veřejné a není důvodu zápis tajit, resp. odmítnout vydat kopii. Navíc je třeba mít stále na paměti, že zápis ze zasedání zastupitelstva obce je veřejnou listinou dokládající výkon veřejné správy (územní samosprávy) v obci, a to zástupci (členy zastupitelstva obce) zvolenými občany obce. Není proto rozumného důvodu zápisy nezveřejňovat či neposkytovat (samozřejmě s příslušnou ochranou osobních a jiných údajů).

Nicméně při nahlížení, kdy se občan dostaví na obecní úřad a využije svého práva dle §16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích, není možno předem osobní údaje anonymizovat, tedy předložit zápisy či usnesení se začerněnými osobními údaji. Je předpokládán přístup k celému zápisu v autentické podobě. V případě, že osoba oprávněná k nahlédnutí do zápisu ze zasedání zastupitelstva obce, v němž jsou uvedeny údaje v plném rozsahu, zjištěné údaje, případně svůj vlastní pořízený výpis ze zápisu, dále zveřejní, má subjekt, jehož se zveřejněné údaje týkají, právo na ochranu podle občanského zákoníku. Bylo by vhodné již při činění výpisů na tuto skutečnost občany upozorňovat.

Pozn.: V souladu s principem dobré správy je za zákonný pojem „výpis” nutno považovat i možnost pořízení kopie vlastním záznamovým zařízením (fotoaparát, videokamera apod.). Týká se to jak členů zastupitelstva obce, tak i ostatních občanů obce a dalších subjektů uvedených v §16 a §17 zákona o obcích. V současné technické době je možno podle našeho názoru považovat za výpis i pořízení fotokopie na kopírce.

11. Je povinností obce zveřejňovat zápisy a usnesení ze zasedání zastupitelstva obce na internetových stránkách obce (popř. na úřední desce obecního úřadu)?

Zveřejňování dokumentů o činnosti zastupitelstva obce není ze zákona povinné a zákony o územních samosprávných celcích toto neupravují. Tato praxe je tak jedna z možností, jak informovat občany obce o činnosti orgánů obce (viz §97 zákona o obcích, dle kterého obec informuje občany o činnosti orgánů obce na zasedání zastupitelstva obce a dále jiným způsobem v místě obvyklým). Pokud se jedná o dobu zveřejnění, obec sama rozhodne, na jakou dobu dokumenty zveřejní. Podrobnosti lze stanovit v jednacím řádu. Toto se týká jednotlivých dokumentů.

Pokud však obec dobrovolně zveřejní zápis a přijatá usnesení ze zasedání zastupitelstva obce na úřední desce obecního úřadu, je její povinností zachovat ochranu osobních údajů (§5 odst. 7 zákona o svobodném přístupu k informacím). Totéž se týká zveřejnění na internetových stránkách obce.

12. V jakém rozsahu lze do zápisu ze zasedání zastupitelstva obce uvádět citlivá data fyzických či právnických osob v případě projednávání a schvalování např. pronájmů a převodů nemovitostí, poskytování věcných darů, dotací apod., aby nedošlo k porušení zákona o ochraně osobních údajů, když je zákonem stanoveno, že zápis ze zasedání zastupitelstva obce musí být veřejnosti přístupný k nahlédnutí a mohou z něho být pořizovány výpisy?

V zápise je nutno uvádět osobni údaje v takové míře, v jaké je to nezbytné proto, aby rozhodnuti o konkrétní záležitosti bylo možno považovat za dostatečně určité. Např. v případě uzavíraných smluv u fyzických osob je potřebné označit druhou smluvní stranu identifikovatelným způsobem, zpravidla jménem, příjmením, datem narozeni, bydlištěm. U podnikajících fyzických osob a u právnických osob toto platí obdobně. Je třeba zajistit nezaměnitelnost smluvní strany. Při nahlížení do zápisů oprávněnými osobami je zákonem předpokládán přistup k celému zápisu v autentické podobě. Pokud by zápisy měly být zveřejňovány (např. na úřední desce, na internetu či v místním tisku), je nutné zajistit anonymizaci osobních údajů (tzv. „začerněním“). V případě nahlížení do zápisu ze zasedání zastupitelstva obce tedy dochází k jisté „výjimce“ ze zákona na ochranu osobních údajů. V případě, že osoba oprávněná k nahlédnutí do zápisu ze zasedání zastupitelstva obce, v němž jsou uvedeny údaje v plném rozsahu, zjištěné údaje, případně svůj vlastní pořízený výpis ze zápisu, dále zveřejní, a to bez předchozího souhlasu oprávněné osoby, má subjekt, jehož se zveřejněné údaje týkají, právo na ochranu jak podle zákona o ochraně osobních údajů, tak podle občanského zákoníku.

13. Jak přistupovat k otázce anonymizace dat při zveřejňování zápisů, usnesení?

Na internetu - při zveřejnění - je nutno začernit (anonymizovat) citlivá data, jako je u fyzických osob např. rodné číslo a bydliště, jméno. U jména bude záležet na velikosti obce a četnosti těchto jmen v dané obci - tj. možnosti identifikovat konkrétní osobu. Doporučujeme však výslovně uvést k takovému dokumentu zmínku, že jde o zkrácený, resp. anonymizovaný zápis či usnesení

14. Mimořádné zastupitelstvo obce. Jak číslovat, jak počítat intervaly mezi zasedáními, jak připravit pozvánku - program?

Mimořádné zasedání zastupitelstva obce zákon o obcích ve svých ustanoveních neupravuje a uvedené označení ani nezná, neboť takovýto zvláštní (odlišný) způsob zasedání zastupitelstva obce neexistuje. Podle zákona o obcích je zasedání zastupitelstva obce vždy veřejné. Je jedno, jak často se zasedání zastupitelstva obce koná, ale je třeba dodržet zákonem stanovený limit, tj. minimálně 1x za tři měsíce. Toto se týká i číslování - tzn. číslovat toto zasedání jako každé jiné. Informace o konání zastupitelstva obce se podle zákona o obcích zveřejňuje 7 dní předem, proto je třeba oznámení o konání jakéhokoli zasedání v termínu minimálně 7 dní předem zveřejnit s informací o místě, době a navrženém programu (tj. všech bodů, které jsou v den svolání zasedání známy a jež mají být na zastupitelstvu obce řešeny) připravovaného zasedání. K informování občanů lze organizovat i setkání s občany.

II. NÁMITKY ČLENA ZASTUPITELSTVA OBCE PROTI ZÁPISU ZE ZASEDÁNÍ ZASTUPITELSTVA OBCE

15. Nedostatečným způsobem jsou vypořádávány námitky proti zápisu ze zasedání zastupitelstva obce vznesené členy zastupitelstva obce, není o nich hlasováno a přijato konkrétní usnesení nebo naopak za námitky jsou považovány i připomínky občanů, aniž by si je na sebe „vztáhl" některý z členů zastupitelstva obce?

Ustanovení §95 odst. 2 věty druhé zákona o obcích stanoví, že o námitkách člena zastupitelstva obce proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva obce. Formální stránka uplatnění námitek proti zápisu ze zasedání zastupitelstva obce by měla spočívat již z logiky průběhu následného zasedání zastupitelstva v ústní formě přednesení námitek. Mělo by se tedy jednat o jeden ze zahajovacích úkonů následného zasedání zastupitelstva obce.

Písemná forma se doporučuje spíše jako „náhradní”, snad v případech závažnějšího charakteru. Konkrétní forma by mohla být stanovena jednacím řádem zastupitelstva obce.

Námitky mohou směřovat proti obsahu zápisu i proti správnosti všeho, co je v zápisu uvedeno. Námitky proti zápisu může podat pouze člen zastupitelstva obce, nikoliv jiná osoba přítomná na zasedání zastupitelstva obce. „Námitky” osoby přítomné na daném zasedání zastupitelstva obce a odlišné od člena zastupitelstva obce (předně občanů obce) je nutno považovat za návrh, připomínku či podnět, který v závislosti na jeho obsahu bude nutno vyřídit v souladu s §16 odst. 2 písm. f) nebo g) zákona o obcích.

16. Způsob hlasování při těsném počtu přítomných ve věci ověřovatelů, mandátové komise apod. (kteří se hlasování zdrželi)?

Stejně jako u jiných usnesení, usnesení zastupitelstva obce je platné, pokud pro ně hlasovala nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce, nikoliv nadpoloviční většina přítomných členů zastupitelstva obce.

Člen zastupitelstva obce, který byl určen ověřovatelem, může samozřejmě vznést proti zápisu námitky, o kterých rozhodne zastupitelstvo obce na svém nejbližším zasedání. Nebudou-li jeho námitky zastupitelstvem obce přijaty, pak jeho podpis nahradí právě usnesení z následujícího zasedání, kterým je o jeho námitkách rozhodnuto. Nebo zastupitelstvo obce dá za pravdu ověřovateli a zápis se v patřičném smyslu upraví.

Ověřovatel může odmítnout podpis z jakéhokoliv důvodu (zákon nenařizuje zdůvodnit). Doporučujeme však, aby ověřovatel důvod nepodepsání uvedl přímo do návrhu zápisu, předloženého mu k podpisu, a následně aby toto bylo projednáno na nejbližším příštím zasedání zastupitelstva obce.

Stanovování mandátové či návrhové komise v zásadě nedoporučujeme, neboť je to zdlouhavé řešení. Každý člen zastupitelstva obce má právo předkládat bod k projednání, proto považujeme za logické, že zformuluje i návrh usnesení. Tedy předkladatel návrhu či předsedající zasedání by měl mít současně připravený i návrh usnesení, který chce nechat zastupitelstvem obce schválit. Pro přijetí navrhovaného usnesení se počítají jen hlasy „pro".

III. USNESENÍ ZASTUPITELSTVA OBCE

17. V jakých případech lze hovořit o usneseních zastupitelstva obce? Je usnesením zastupitelstva obce každé hlasování členů zastupitelstva obce?

Usnesení zastupitelstva obce lze označit za rozhodovací akt nejvyššího orgánu obce, který vzniká toliko v rámci zasedání zastupitelstva obce (ze zákona vždy veřejného) v případě, že po předložení návrhu bude pro jeho přijetí hlasováno v zákonem vyžadovaném poměru. Dle ustanovení §87 zákona o obcích „k platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak". Proto zákon o obcích v otázce přijímání usnesení stanovuje jasnou podmínku pro platnost takových aktů, a to nadpoloviční většinu všech členů zastupitelstva obce, nikoli nadpoloviční většinu přítomných členů zastupitelstva obce. Stanovení potřebného kvóra pro rozhodování zastupitelstva obce znamená, že se ve všech případech požaduje, aby pro návrh hlasovala nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce, tj. nadpoloviční většina z celkového počtu členů zastupitelstva obce zvolených občany obce k výkonu funkce člena zastupitelstva obce.

Příklad: Zastupitelstvo obce je 11členné, přítomno je 8 členů, přičemž pro návrh usnesení hlasovalo 5 (z 8) přítomných členů zastupitelstva obce - usnesení nevzniklo, neboť pro návrh nehlasovala nadpoloviční většina všech členů usnášeníschopného zastupitelstva obce (bez ohledu na počet přítomných). V daném případě (11členného zastupitelstva obce) je tedy nutné, aby se pro návrh vyslovilo vždy minimálně 6 členů zastupitelstva obce.

Jednoduše lze tedy uvést, že usnesení vzniká tehdy, pokud ve prospěch předloženého návrhu, tj. pro jeho přijetí, se v průběhu řádně oznámeného zasedání zastupitelstva obce vysloví nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce (bez ohledu na skutečný počet přítomných členů zastupitelstva obce, kterých však musí být v souladu s ustanovením §92 odst. 3 zákona o obcích pro usnášeníschopnost minimálně nadpoloviční většina). Pouze takovým usnesením je schválen určitý postup a stává se zavazujícím či určujícím pro obec.

K tomu lze ještě dodat, že byť jsou v ustanovení §87 zákona o obcích používány vedle sebe termíny usnesení, rozhodnutí a volba, jde pouze o formální rozlišení cíle a účelu, ke kterému konkrétní výsledek směřuje, neboť zastupitelstvo obce jako kolegiální orgán rozhoduje vždy usnesením. Formulace takového usnesení musí korespondovat s ustanoveními zákona o obcích, která vymezují rozsah oprávnění zastupitelstva obce a vyjadřují již zmíněný účel přijímaného usnesení (schvaluje, zřizuje, ruší, rozhoduje, deleguje, vydává, určuje, volí, stanovuje atd. - nebo jejich negace). Takto formálně lze vymezit základní parametry rozhodovací pravomoci svěřené zastupitelstvu obce.

Závěrem lze konstatovat, že pokud není přijat návrh usnesení nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva obce, žádné usnesení nevzniká; pouze se tato skutečnost zaznamená do zápisu.

18. Jaké formulace usnesení je vhodné užívat?

Žádný obecně závazný právní předpis nestanoví, jakou slovní formulaci mají mít přijatá usnesení ze zasedání zastupitelstva obce. Podrobnosti, týkající se vyhotovování usnesení, může zastupitelstvo obce upravit v jednacím řádu zastupitelstva obce a ty mohou být přílohou nebo přímo součástí jednacího řádu zastupitelstva obce (§96 zákona o obcích).

Pro vznik usnesení samotného je nutné přihlížet k procesu jeho formulace a cíli, k němuž je směřováno. Při přijímání usnesení ze zasedání zastupitelstva obce je však třeba zdůraznit, že nad formální podobou jakéhokoliv usnesení je podstatný jeho obsah, zejména z hlediska správnosti jeho formulace. Doporučuje se respektovat příslušná znění ustanovení zákona o obcích (především §84 a §85) a při formulaci usnesení vycházet z vymezených oprávnění zastupitelstva obce - např. ve znění:

Zastupitelstvo obce schvaluje rozpočet obce dle ust. §84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce zřizuje, příp. zrušuje výbor a volí, případně odvolává předsedu výboru zastupitelstva obce a volí, případně odvolává členy výboru zastupitelstva obce dle ust. §84 odst. 2 písm. l) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce rozhoduje o vyhlášení místního referenda podle ust. §84 odst. 2 písm. i) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce deleguje zástupce obce na valnou hromadu podle ust. §84 odst. 2 písm. f ) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce navrhuje změnu katastrálního území uvnitř obce podle ust. §84 odst. 2 písm. j) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce vydává Obecně závaznou vyhlášku obce č podle ust. §84 odst. 2 písm. h) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce určuje funkce, pro které budou členové zastupitelstva obce uvolněni podle ust. §84 odst. 2 písm. k) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce volí, příp. odvolává starostu obce ……, místostarostu obce ….… a členy rady obce …….. a stanovuje počet členů rady obce …….. a současně stanovuje počet dlouhodobě uvolněných členů zastupitelstva obce podle ust. §84 odst. 2 písm. m) zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce stanovuje výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva obce ……., a to ode dne ……… podle ust. §84 odst. 2 písm. n) ve spojení s ust. §77 odst. 2 zákona o obcích.

Návrhy usnesení by měly být formulovány tak, aby jejich obsah vyjadřoval projev vůle zastupitelstva obce v konkrétní věci a sledoval zákonem stanovený cíl nebo ze zákona vyplývající účel. V jednacím řádu by mělo být dále upraveno, že za přípravu a za vyhotovení materiálů pro jednání zastupitelstva obce, včetně přípravy návrhů usnesení, jejich náležitostí, právní a obsahovou bezchybnost, odpovídají předkladatelé návrhů (rada obce, člen zastupitelstva obce apod.).

Je třeba poznamenat, že v době tvorby tzv. návrhu usnesení ještě vlastně nejde o žádné usnesení, nýbrž o návrh některého z typů rozhodnutí zastupitelstva (schvaluje, zamítá, jmenuje, volí atd.), který teprve po přijetí - schválení - se zaznamená do usnesení (stane se obsahem usnesení).

19. Jaké zásady platí pro přijímání usnesení a hlasování?

Dle ust. §92 odst. 3 zákona o obcích je zastupitelstvo obce schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. Podle ust. §87 zákona o obcích je k platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak.

Mezi základní způsoby hlasování patří veřejné hlasování (včetně hlasovacího zařízení), tj. takové, u kterého je zřejmé, jak který člen zastupitelstva obce hlasoval, nebo tajné hlasování. Způsob hlasování v jednotlivých případech doporučujeme upravit v jednacím řádu zastupitelstva obce.

Zákon o obcích při hlasování členů zastupitelstva obce (v současné době) nepožaduje, aby bylo konkrétně uvedeno, jak hlasoval konkrétní člen zastupitelstva obce. Pokud je přijímáno usnesení, postačí, pokud je v zápise uvedeno, kolik (jaký počet) členů zastupitelstva obce hlasovalo pro usnesení, kolik proti a kolik se zdrželo. Pokud zastupitelstvo obce ve svém zápisu uvádí i konkrétní jmenný seznam členů zastupitelstva obce, kteří hlasovali (pro, proti, zdrželi se), je to postup samozřejmě více transparentní, nicméně zákon o obcích jej nevyžaduje. Z hlediska transparentnosti lze jednoznačně doporučit zásadně veřejné hlasování, avšak je zcela pochopitelné, že např. v personálních záležitostech bývá obvykle hlasováno tajně.

Další otázkou je, jak se má hlasovat o protinávrzích, variantách návrhů usnesení apod. Doporučujeme otázku postupu, jak hlasovat, též upravit v jednacím řádu. Obvykle bývá nejprve hlasováno o protinávrhu a teprve poté o původním návrhu usnesení. Pokud je přijat protinávrh nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva obce, je logické, že není třeba již o původním návrhu hlasovat.

Dále by součástí jednacího řádu mělo být i úprava zaznamenání výsledku hlasování, neboť výsledek hlasování musí být nedílnou součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva obce. Pro splnění zákonné povinnosti postačí uvést výsledek hlasování v podobě pro - proti - zdržel se, popř. nehlasoval, protože v daný okamžik nebyl přítomen. Nicméně z hlediska principu transparentnosti je vítáno, když je uvedeno, jak který člen zastupitelstva obce hlasoval, neboť tak mají občané obce možnost kontrolovat, jak jejich zvolení zástupci reprezentují obec, resp. jak hájí zájmy občanů.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že usnesení nemůže existovat (vzniknout) samo pro sebe - bez obsahu. Usnesením se schvaluje konkrétní návrh a jestliže potřebná většina členů zastupitelstva obce tento návrh neschválí, usnesení nevznikne, protože se „hlasovaný obsah vůbec nestane” (vytvářet usnesení o tomto neúspěchu navrhovatelů by bylo totéž, jako psát ve výsledkové listině mistrovství světa o časech a výškách, kterých nebylo dosaženo). Dodáváme, že usnesení zastupitelstva obce je účinné jeho přijetím - pokud nemá stanovenou účinnost pozdější.

Na okraj poznamenáváme, že při přijímání usnesení zastupitelstva obce je třeba odhlédnout od skutečnosti, že i v případě, kdy se většina členů zastupitelstva obce zdrží hlasování, je výsledný efekt shodný, jako by hlasovala proti přijetí návrhu usnesení. Tato otázka je mimo rámec obecně popisovaného procesu vzniku a přijetí konkrétního usnesení a jedná se spíše o jeden ze způsobů politického rozhodování či projevování postoje jednotlivých hlasujících.

20. V situaci, kdy není návrh usnesení schválen, je přijato usnesení opačného významu?

V případech, kdy se nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce nevysloví ve prospěch předloženého návrhu (tzn. hlasuje proti jeho přijetí nebo se zdržuje hlasování), pak není výsledkem vznik usnesení, a to ani usnesení opačného významu - tzn. nevzniká usnesení, kterým by se jeho obsah stal opositem („otočil by se význam”) předloženého návrhu. Jinak řečeno - za situace, kdy pro předložený návrh usnesení nehlasuje zákonem stanovené kvórum, žádné usnesení nevznikne, byť by zákonem stanovený počet členů zastupitelstva obce (nadpoloviční většina všech) hlasoval de facto pro závěr opačný, než-li je návrh formulovaný předkladatelem. V každém případě se doporučuje návrh usnesení přeformulovat a potvrdit tak zamítavé stanovisko zastupitelstva obce, byť z logiky věci není třeba tak již činit. Výhodou ale je, že věc je pak uzavřena rozhodnutím zastupitelstva obce v podobě usnesení, které lze očíslovat.

Příklad: Typicky pak bývá návrh usnesení, o kterém se hlasuje, předkládán v pozitivním tvaru - „schvaluje”. Pokud však návrh usnesení nebyl přijat, nelze takový návrh jednoduše „otočit” na „neschvaluje” a uvádět ho jako usnesení zastupitelstva obce coby závazný projev vůle zastupitelstva obce.

Proto v případech, ve kterých hlasuje člen zastupitelstva obce proti návrhu usnesení, tato skutečnost ještě neznamená, že by automaticky hlasoval pro přijetí usnesení opačného významu, byť důsledek často může splývat.

Příklad: Při hlasování o návrhu na odvolání starosty většina přítomných členů zastupitelstva obce hlasovala proti návrhu, tedy de facto pro setrvání starosty ve funkci - žádné usnesení tím však nevzniklo, neboť návrh zněl na odvolání a nikoliv na setrvání; starosta tedy zůstává nadále ve funkci.

Z těchto důvodů je třeba v zápisu ze zasedání zastupitelstva obce důsledně uvádět průběh a výsledek hlasování k jednotlivým návrhům usnesení (tj. uvádět všechny návrhy či varianty usnesení) s tím, že pokud není návrh usnesení přijat, žádné usnesení nevzniká. Nelze tedy zaznamenat očíslované usnesení - např. „3. Zastupitelstvo obce neschvaluje rozpočet obce dle §84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích”, pokud nebyl výslovně podán návrh usnesení, aby zastupitelstvo obce rozpočet obce neschválilo. Doporučujeme proto v zápisu ze zasedání zastupitelstva obce k takovému budu programu pouze zaznamenat např.: „Návrh byl zamítnut - usnesení nepřijato”.

Je proto vhodné znovu připomenout, že návrhy usnesení by měly být formulovány tak, aby jejich obsah zřetelně vyjadřoval projev vůle zastupitelstva obce v konkrétní věci. Jestliže je smyslem rozhodnutí konkrétní otázky předložené na zasedání zastupitelstva obce nesouhlas s určitým postupem obce, či zamítnutí určité žádosti apod., je třeba již samotný návrh usnesení formulovat jako negativní (zastupitelstvo obce nesouhlasí s návrhem na..., nepovoluje výjimku z ..., neposkytne dotaci na.). Následný kladný projev vůle jednotlivých členů zastupitelstva obce pak takto formulované usnesení pouze odsouhlasí, resp. potvrdí.

Příklad: Rada obce zveřejnila záměr na prodej obecního pozemku. Při projednávání samotného prodeje v zastupitelstvu obce [§85 písm. a) zákona o obcích] vznese jeden z členů zastupitelstva obce návrh, aby zastupitelstvo neschválilo prodej pozemku (tj. aby si obec ponechala pozemek ve svém vlastnictví). Pokud je takto formulovaný návrh usnesení („Zastupitelstvo obce neschvaluje prodej pozemku p. č. ... k. ú. ...”) předložen a zastupitelstvo obce nadpoloviční většinou všech svých členů se vysloví pro tento návrh, pak bylo přijato usnesení v navrženém negativním tvaru.

21. Jak postupovat v případě, kdy není usnesení přijato nadpoloviční většinou členů zastupitelstva obce, avšak v případě účasti všech členů zastupitelstva obce by mohlo dojít k přijetí usnesení?

V situaci, při které z důvodu nízké účasti členů zastupitelstva obce dopadne hlasování sice tak, že nebude získána nadpoloviční většina, ale ze struktury hlasování se lze domnívat, že v případě větší účasti by usnesení vzniklo (např. z celkových 9 členů zastupitelstva obce se zúčastní 5, 4 jsou pro, 1 se zdržel), tj. není zde očividný nesouhlas s předloženou věcí - v takovém případě se doporučuje předsedajícímu přenést rozhodnutí o identickém bodu na příští zasedání zastupitelstva obce, aby došlo ke konečnému rozhodnutí, protože k přijetí usnesení je třeba nadpoloviční většina všech, a to bez ohledu na počet přítomných. Právo navrhnout znovu projednat určitou záležitost na zasedání zastupitelstva obce má samozřejmě každý člen zastupitelstva obce, který tak má možnost navrhnout přijmout usnesení, které nebylo předchozím zasedáním zastupitelstva obce schváleno právě proto, že bylo přítomno „málo” členů zastupitelstva obce.

22. Je usnesením případ, ve kterém zastupitelstvo obce sdělené informace „bere na vědomí"?

V případech, ve kterých se v zápisech objevuje formulace „zastupitelstvo obce bere na vědomí”, je nutné rozlišovat, zda takto zaznamenaná informace vyjadřuje stav, kdy přítomní členové zastupitelstva obce byli seznámeni např. se zápisem kontrolního či finančního výboru, s obsahem protokolu o kontrole výkonu samostatné působnosti, se zprávou o činnosti rady obce apod., a pouze si je vyslechli či převzali v listinné formě (potom stačí poznamenat tento organizační úkon do zápisu a nepřijímat o něm žádné usnesení), aniž by se k tomu jakkoli jako kolektivní orgán vyjádřili, nebo zda hlasují o předložených informacích a projevují tak závazně vůli zastupitelstva obce v konkrétní věci (např. souhrnné stanovení úkolů pro starostu či některé členy zastupitelstva obce, přijetí nápravných opatření k odstranění nezákonného postupu orgánů obce atd.) - v takovém případě je forma usnesení na místě.

23. Je možné změnit nebo zrušit platné usnesení zastupitelstva obce?

Zrušit nebo změnit, tzv. revokovat, dříve přijaté usnesení zastupitelstva obce může, a to opět jen usnesením, zastupitelstva obce. V usnesení, kterým se předchozí usnesení zastupitelstva obce mění nebo zrušuje, musí být příslušné usnesení, které se mění nebo zrušuje, jednoznačně identifikováno.

24. Prodej bytů. Zveřejnil se záměr, zásady prodeje. Zásady bylo nutné v konkrétním případě porušit. Je prodej platný? Obec vyhlásí prodej a stanoví obálkovou metodou s pravidlem, že prodáno bude nejvyšší nabídce. Přihlásí se „nepřizpůsobivý občan", který nabídne nejvíce, ale zastupitelstvo obce rozhodne, že prodá někomu jinému, který nenabídl nejvyšší cenu. Je to zákonné?

Pravidla si stanovila obec. Nejedná se o přímé porušení zákona. Obec může ad hoc pravidla změnit a měla by dokázat změnu zdůvodnit (s ohledem na §38 odst. 1 a §39 odst. 2 zákona o obcích). Je nutné však upozornit, že v případě vydání pravidel (byť interních) podléhají tyto dozoru. Nelze stanovit diskriminační pravidla (např. nepobírání sociální dávky, vyloučení nezaměstnaných, rozlišování „chatařů” a místních). Neúspěšný uchazeč, který by jinak, nebyla-li by pravidla ad hoc změněna, se může každopádně vždy obrátit na obecný soud (např. z důvodu rasové diskriminace) - jen ten může rozhodnout o platnosti prodeje.

25. Je nutné číslování přijatých usnesení?

Doporučuje se z důvodu jasné identifikace usnesení zastupitelstva obce číslovat, a to např. číslem, které se skládá ze dvou částí oddělených lomítkem, kdy prvá část obsahuje číslo zasedání a druhá část pořadové číslo usnesení. Číselnou řadu obou částí čísla usnesení se doporučuje stanovit pro každé volební období od čísla jedna. Pokud byla v téže věci již přijata zastupitelstvem obce usnesení, je vhodné pro snadnou orientaci na tato usnesení uvést odkaz.

26. Jak správně zaznamenávat usnesení zastupitelstva obce?

Z dikce ust. §95 odst. 1 zákona o obcích vyplývá, že usnesení musí být součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva obce, tj. musí být vloženo přímo do textu tohoto zápisu. Tento požadavek však již nepojednává o způsobu, resp. časovém okamžiku přijetí usnesení samého a jeho zaznamenání v zápisu ze zasedání zastupitelstva obce. Je proto možné přijímat usnesení zvlášť u každého projednaného bodu schváleného programu zasedání zastupitelstva obce nebo je přijmout až na konci zasedání zastupitelstva obce. Doporučuje se je přijímat u každého bodu programu po projednání věci, neboť v tento okamžik mají přítomní členové zastupitelstva obce největší povědomost o právě projednané záležitosti. Dále je též možné v zápisu ze zasedání zastupitelstva obce zaznamenávat přijatá usnesení (ale i nepřijaté návrhy usnesení) u každého bodu programu či je uvést souhrnně na konci textu zápisu (z důvodu přehlednosti).

27. Jak upravit pořizování tzv. výpisů usnesení?

V praxi se setkáváme s písemnými vyhotoveními usnesení ze zasedání zastupitelstva obce, které se bud’ pořizují vždy z každého zasedání zastupitelstva obce na samostatné listině nebo jde o tzv. výpisy usnesení, které obec pořizuje zejména na základě požadavku subjektu, jehož se usnesení týká, nebo v případě, že je nutno skutečnosti uvedené v usnesení doložit - např. pro katastrální úřad v případě převodu nemovitostí (§41 zákona o obcích) apod. Častou praxí též bývá pořizování výpisů usnesení čistě pro informovanost občanů obce (zákon o obcích totiž nestanovuje povinnost zveřejňovat zápis ze zasedání zastupitelstva obce, neboť tento je občanům obce k dispozici k nahlédnutí na obecním úřadu), přičemž občané této možnosti nevyužívají a vyhovuje jim stručné informování o přijatých usneseních, resp. výsledcích všech hlasování.

Doporučujeme, aby v jednacím řádu byl způsob vyhotovování „výpisů” upraven. V již zrušeném zákoně o obcích č. 367/1990 Sb., ve znění platném do 12. listopadu 2000, dle ustanovení §52 odst. 3 tohoto zákona starosta spolu se zástupcem starosty nebo jiným radním podepisoval obecně závazné vyhlášky a jiná usnesení obecního zastupitelstva. V praxi se setkáváme většinou s tím, že písemné vyhotovení usnesení je podepsáno starostou a místostarostou, příp. jiným radním. Současná právní úprava však toto nevyžaduje a ani nijak nepředpokládá, že by se měl zvlášť vyhotovovat tzv. výpis usnesení, v němž jsou zaznamenány pouze přijatá usnesení.

Vzhledem k tomu, že přijatá usnesení musejí být dle §95 odst. 1 zákona o obcích součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva obce, z pohledu Ministerstva vnitra (předně pak z hlediska kontroly výkonu samostatné působnosti dle §129 a násl. zákona o obcích) je relevantní pouze takový výpis usnesení, který je nedílnou součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva obce, tzn. podpisy starosty nebo místostarosty a určených ověřovatelů jsou až za případným výpisem (seznamem) přijatých usnesení.

Závěrem lze konstatovat, že přijatá usnesení jsou ze zákona součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva obce. Pouze text usnesení obsažený v zápisu ze zasedání zastupitelstva obce je právně relevantní. Správnost usnesení pořízeného ve formě samostatného výpisu z takového zápisu lze prokázat výhradně jeho shodou se zněním usnesení obsaženého v zápisu ze zasedání zastupitelstva obce.

28. Jedná se o špatný postup, když je pořizován „výpis usnesení", kde se uvádí:

I) ZO schválilo ……………,

II) ZO zamítlo (neschválilo) ……………,

III) ZO vzalo na vědomí (bez hlasování) ……………,

Je třeba si uvědomit, že o usnesení (ve smyslu §87 zákona o obcích) lze hovořit pouze v takovém případě, pokud se pro návrh vyslovila nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce. Pokud návrh nebyl přijat, žádné usnesení nevzniklo a je špatně, pokud je sloveso znegováno a je ve „výpisu usnesení” uvedeno, že „zastupitelstvo obce zamítlo, neschválilo,...". Co se týče formulace „bere na vědomí" (v citovaném případu) - zde ani nejde o hlasování (členům zastupitelstva obce je přečtena pouze informace, o níž nehlasují), takže též nelze hovořit o vzniku usnesení ve smyslu výše uvedeném. Z tohoto tedy vyplývá, že o usnesení se jedná pouze v uvedeném bodu I). Pokud by však bylo hlasováno i případě „bere na vědomí", pak se samozřejmě též bude jednat o usnesení i v tomto případě.

Pokud je v obci žádoucí a zvykem pořizovat výpisy usnesení, které jsou uvedeny v závěru zápisu nebo dokonce zvlášť, pak je samozřejmě pro přehlednost možné zvolit výše uvedený model „schválilo - zamítlo (neschválilo) - bere na vědomí", avšak je špatné, z výše uvedených důvodů, je všechny označovat jako usnesení. Stačí tedy změnit nadpis daného souhrnu např. na „Výsledky projednání zastupitelstva obce na zasedání konaném dne ...".

29. Jak mám jako člen zastupitelstva obce hlasovat v závěru zasedání zastupitelstva obce, na kterém se rekapitulují znovu přijatá usnesení a o tomto souhrnném seznamu usnesení je znovu hlasováno?

Považujeme za zásadně nesprávné, když se usnesení schvalují jak v průběhu zasedání, tak - identická usnesení - ještě jako celek na závěr zasedání zastupitelstva obce. Tím dochází k dvojímu hlasování o stejných věcech, které může vyvolat zpochybnění přijatých usnesení jak co do existence, tak co do obsahu. Tento stav především není ani praktický, neboť nelze odhlédnout od situace, kdy se v průběhu zasedání zastupitelstva obce změní počet přítomných členů zastupitelstva obce a v závěru by o tzv. souhrnném usnesení hlasoval jiný počet členů zastupitelstva obce, než jaký hlasoval o jednotlivých návrzích během zasedání. Také s ohledem na odlišný způsob hlasování jednotlivých členů zastupitelstva obce při hlasování o různých projednávaných bodech by rovněž mohlo dojít ke zmatečným výsledkům, protože jen obtížně si lze představit, jak v závěru při souhrnném hlasování člen zastupitelstva obce jedním zvednutím ruky vyjádří dva souhlasy, tři nesouhlasy a jedno zdržení se hlasování, což byly výsledky jeho aktivity v průběhu zasedání.

Dodáváme dále, že usnesení jsou přijata okamžikem ukončení hlasování o konkrétním návrhu. Druhé, resp. souhrnné usnesení tak vlastně nenalézá věcná řešení, která byla v rámci programu zasedání zastupitelstva obce navrhována a diskutována, ale je jen jakýmsi záznamem řešení již dříve, během programu zasedání zastupitelstva obce, přijatých usnesení. Je to vlastně jen předběžné schválení práce osoby, která měla za úkol průběh zasedání a postupně přijímaná usnesení správně zapsat (předběžně proto, že každý člen zastupitelstva obce má ze zákona možnost proti zápisu a v něm formulovaným usnesením vznášet námitky - §95 odst. 2 zákona o obcích). Protože takovéto degradování souhrnného hlasování na závěr zasedání zastupitelstva obce nevyplývá ze zákona, ale „pouze" z logiky, resp. z výkladu zákona, nelze vyloučit ani rozdílné - účelové výklady. Obecně totiž platí, že za situace, kdy je hlasováno o téže věci dvakrát, je závazné usnesení to pozdější - souhrnné (které může fakticky změnit nebo zrušit usnesení dříve přijaté).

Proto odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra jako ten, kdo má v působnosti péči o zákonnost činnosti orgánů územních samosprávných celků, považuje praxi dvojího schvalování přijímaných usnesení zastupitelstva obce za nepřijatelnou přinejmenším z hlediska principu dobré správy, protože může vést k pochybnostem až k nedůvěryhodnosti veřejné správy.

Závěrem lze konstatovat, že usnesení zastupitelstva obce vzniká okamžikem ukončení hlasování o tom kterém návrhu dle schváleného programu, a to již v průběhu zasedání zastupitelstva obce. Hlasování o tzv. souhrnném usnesení na závěr zasedání zastupitelstva obce je v rozporu s tímto principem a se zásadou dobré správy.

30. Lze v usnesení uvést formulaci např. „Zastupitelstvo obce schválilo uzavření smlouvy ... v předloženém znění", aniž by toto konkrétní znění bylo přílohou usnesení? A to za situace, že usnesení bude obsahovat podstatné náležitosti této smlouvy.

Pokud zastupitelstvo obce nebo rada obce schvaluje konkrétní smlouvu (tedy pokud úmyslem příslušného orgánu obce je schválit celé předložené konkrétní znění), je třeba, aby smlouva byla přílohou usnesení, případně přílohou zápisu. Doporučujeme přidržet se formulace schvalovacího usnesení. Jestliže je usnesení koncipováno tak, že se schvaluje text smlouvy, pak je nezbytné, aby byl text smlouvy jako příloha usnesení (a tím i zápisu), a to i tehdy, pokud jsou součástí usnesení podstatné náležitosti smlouvy, aby v budoucnu nevznikly pochybnosti o tom, co přesně bylo schváleno. Jinak řečeno, schválený text smlouvy se stává součástí schvalovacího usnesení.

Lze chápat, že v mnoha případech se nebude jednat o příliš praktický postup, ale z hlediska možných budoucích komplikací jej považujeme za nejméně problematický. Nesmí se zapomínat, že zápis ze zasedání je, rozdíl od podkladů pro zasedání, veřejnou listinou, a proto nestačí pouhý odkaz ve formulaci usnesení při schválení smlouvy, na „návrh, obsažený v podkladovém materiálu".

Dodáváme jen, že z hlediska splnění účelu zákona postačí, pokud zastupitelstvo obce svým usnesením schválí podstatné náležitosti právního úkonu, který pak bude následně sepsán (bývá zaúkolován starosta).

31. Jak pohlížíte na konání zasedání zastupitelstva obce formou per rollam? Jsou tímto způsobem přijatá usnesení nezákonná (když samotný zákon tak výslovně nestanoví)?

Hlasování per rollam v tomto kontextu chápeme tak, že členové zastupitelstva obce zašlou své stanovisko písemně. Máme za to, že takto nelze utvářet vůli kolektivního orgánu obce, který ze zákona jedná a rozhoduje pouze na svých zasedáních. To znamená, že„hlasováním per rollam” žádné usnesení (rozhodnutí) orgánu obce nevznikne. Nedá se proto ani hovořit o zákonnosti či nezákonnosti, protože výsledky z takového „hlasování” nemají v žádném případě povahu usnesení či rozhodnutí toho kterého obecního orgánu.

32. Když se mění staré usnesení zastupitelstva obce a nahrazuje se novým ve stejné věci, je třeba staré usnesení zrušit a přijmout nové, nebo lze vše udělat jedním usnesením?

Předně je vhodné upozornit, že pro přesnou identifikaci měněného nebo rušeného usnesení je prospěšné usnesení číslovat. Odkázání na takové usnesení je pak zcela jednoznačné a nevyvolává dohady. Je samozřejmě vhodné, aby bylo nejprve původní usnesení zrušeno - je používán pojem „revokováno”, aniž by zákon o obcích tento termín znal, a následně je přijato nové usnesení vyjadřují novou vůli zastupitelstva obce.

Pokud by nebylo měněné nebo rušené usnesení vůbec zmíněno (tj. docházelo by k faktické změně, zrušení = „nepřímá” změna, zrušení), je pak nutno zkoumat, zda takové původní usnesení vedle nového obstojí či nikoliv (tj. zda se např. navzájem nevylučují). Byly-li by dvě usnesení v rozporu, pak platí zásada lex posterior derogat priori (pozdější zákon ruší dřívější), tj. chronologicky novější usnesení je platné a nahrazuje časově dřívější usnesení.

33. Jaké jsou nejčastější nedostatky při přijímání usnesení?

V praxi se setkáváme s mnoha nedostatky jak při přijímání usnesení, tak při jejich zaznamenávání. Mezi ty nejčastější patří:

Formulace navrhovaných a následně přijatých usnesení ze zasedání zastupitelstva obce nejsou v souladu se zněním zákona o obcích (§84 a §85 zákona o obcích).
Usnesení ze zasedání zastupitelstva obce jsou nesrozumitelná.
O některém návrhu usnesení se vůbec nehlasuje, a přesto se v zápise z jednání zastupitelstva obce uvede jako přijaté usnesení většinou ve formulaci „bere na vědomí”, což znamená, že orgán obce příslušnou věc měl na pořadu jednání a obsahem se zabýval, ale ve věci nepřijal žádné další opatření nebo neuložil úkoly. Usnesením, o kterém orgán obce nehlasuje, není usnesením podle zákona o obcích.
Hlasování na závěr pořadu jednání zastupitelstva obce, při němž se v podobě „souhrnného usnesení” znovu schvalují usnesení, která již byla přijata v průběhu zasedání (komplikace v tomto případě může nastat tím, že souhrnné usnesení není přijato, např. nehlasuje-li pro něj dostatek členů zastupitelstva obce, nebo tím, že text usnesení přijatých v průběhu zasedání se odlišuje od textu „souhrnného” usnesení. V tomto případě je pak nutné zohlednit časovou návaznost přijímaných usnesení a zpravidla mít za to, že relevantní je projev vůle zastupitelstva obce přijatý v souhrnném usnesení, které bylo schváleno jako druhé v pořadí).
Obce pořizují samostatná usnesení v podobě výpisu z již přijatých usnesení - tato zcela nekorespondují s usneseními přijatými ke každému bodu zvlášť uvedenými v zápisech ze zasedání zastupitelstva obce. Některé obce ve sporném případě, které usnesení je vlastně platné, dokonce považují tzv. výpis usnesení za nadřazený a rozhodující, než jsou usnesení přijatá ke každému bodu zvlášť uvedená v zápise ze zasedání zastupitelstva obce, což je praxe nepřípustná, odporující zákonu.
Při přijímání usnesení není dodržováno kompetenční oprávnění jednotlivých orgánů obce - např. zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech, které jsou vyhrazeny radě obce, potažmo starostovi.

IV. ZVUKOVÉ, ZVUKOVO-OBRAZOVÉ A OBRAZOVÉ ZÁZNAMY Z VEŘEJNÉHO ZASEDÁNÍ ZASTUPITELSTVA OBCE

34. Jaké jsou možnosti pořizování zvukových a obrazových záznamů ze zasedání zastupitelstva obce?

Zákon o obcích ani žádný jiný právní předpis otázku pořizování zvukových či obrazových záznamů ze zasedání zastupitelstva obce speciálně neupravuje. Jedinou obecnou zákonnou úpravu této problematiky představuje občanský zákoník, který v §12 odst. 1 stanoví, že písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy, týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy, smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením.

Pořízení zvukových záznamů ze zasedání zastupitelstva obce spadá tedy z hlediska ochrany osobnosti do občanského práva a není proto předmětem dozoru ani kontroly nad výkonem veřejné správy ve smyslu §124 odst. 6 zákona o obcích.

Z hlediska dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce je možno se setkat s pravidly pořizování zvukových záznamů o průběhu zasedání v jednacích řádech zastupitelstev obcí. Jednací řád však může upravovat pouze podrobnosti o jednání zastupitelstva obce (§96 zákona o obcích) tak, aby při něm nedocházelo k narušování průběhu zasedání. Před zahájením zasedání zastupitelstva obce člen zastupitelstva obce pověřený řízením zasedání může vyzvat občany ke sdělení, zda někdo hodlá pořizovat zvukový záznam průběhu zasedání a zároveň oznámit, zda zvukový záznam bude pořizovat sama obec. Rozhodnutí o tom, zda či v kterých případech je pořizování zvukového záznamu způsobilé narušit či jinak ovlivnit průběh zasedání zastupitelstva obce, spadá do samostatné působnosti zastupitelstva obce.

Avšak zastupitelstvo obce není oprávněno (v jednacím řádu, ani konkrétním usnesením) zakázat pořizování obrazových a zvukových záznamů, pokud jeho pořizováním nedochází k rušení zasedání, neboť by porušilo ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práva svobod, dle kterého povinnosti mohou být ukládány pouze toliko na základě zákona a v jeho mezích.

Lze tedy dodat, že nahrávací zařízení není povinné - záleží pouze na obci, zda bude pořizovat záznam, ať pouze zvukový, nebo i obrazový. V tomto případě je však i obec povinna dbát ochrany osobnosti poskytované občanským zákoníkem.

35. Je možné pořizování zvukových záznamů ze zasedání zastupitelstva obce třetími osobami?

Za stávající právní úpravy je tedy vždy třeba na jedné straně brát do úvahy právo občanů na přístup k informacím na zasedání zastupitelstva, které je ze zákona veřejné, projednávají se na něm veřejné (komunální) záležitosti a jeho cílem je co nejvyšší dostupnost informací. Z těchto důvodů pořízení a použití záznamu hovoří v jeho prospěch. Současně je však třeba brát do úvahy i znění ustanovení §12 občanského zákoníku poskytující ochranu subjektivním soukromým právům (podle §11 občanského zákoníku má fyzická osoba právo na ochranu své osobnosti, zejména života a zdraví, občanské cti a lidské důstojnosti, jakož i soukromí, svého jména a projevů osobní povahy, viz také čl. 10 Listiny základních práv a svobod).

Z toho pak vyplývá, že občanu nelze zakázat pořizovat si obrazový a zvukový záznam na zasedání zastupitelstva obce, neruší-li průběh a účel zasedání. On sám by si však měl být také vědom své povinností respektovat práva na ochranu osobnosti podle občanského zákoníku, tzn., že natáčí (může natáčet) i projevy osobní povahy a že tak může činit jen se souhlasem osoby, jejíž projev má být zaznamenáván. Jednací řád může občanu zakázat pořizovat obrazový nebo zvukový záznam, pokud jím ruší zasedání, tj. maří cíl jednání, kterým je účast a slyšení veřejnosti.

36. Pokud město pořizuje zvukový záznam ze zasedání zastupitelstva, může odmítnout jeho poskytnutí občanovi nebo ho musí poskytnout?

Zvukový záznam je informace ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, která se vztahuje k působnosti povinného subjektu (obce), tedy by měl být poskytnut, ale je třeba dbát na ochranu chráněných údajů. To v praxi znamená chráněné údaje „vypípat". Nebude-li toto technicky možné, pak lze uvažovat o odmítnutí celého zvukového záznamu jako celku z výše uvedeného důvodu.

V. PRACOVNÍ PORADY ČLENŮ ZASTUPITELSTVA OBCE

37. Je možné konat tzv. „pracovní porady" zastupitelstva obce za účelem předjednání určitých věcí či bližšího seznámení se s problematikou, která bude řešena na zasedání zastupitelstva obce?

Pokud se zastupitelstvo obce schází např. k neveřejným pracovním poradám, je to možné, tato praxe neodporuje zákonu. Ministerstvo vnitra doporučuje neoznačovat pracovní schůzky jako „neveřejná zasedání zastupitelstva obce", neboť by to mohlo být pro adresáty informací zavádějící. Na pracovních poradách nemohou být přijímána žádná usnesení zastupitelstva obce, ani rozhodováno o žádných záležitostech. Podmínkou platnosti usnesení je dodržení postupu dle §93 odst. 1 a 2 a §92 odst. 3 zákona o obcích.

Ustanovení §93 odst. 2 zákona o obcích stanoví obecné pravidlo, podle kterého je zasedání zastupitelstva obce veřejné, a protože zákon z této zásady výslovně žádné výjimky nepřipouští a takové výjimky nelze dovodit ani z jiných ustanovení zákona o obcích, lze mít požadavek veřejnosti zasedání zastupitelstva za základní podmínku pro to, aby shromáždění členů zastupitelstva obce bylo možno považovat za zasedání zastupitelstva obce, na kterém (a pouze na něm) lze relevantním způsobem konstituovat vůli tohoto orgánu, tzn. přijímat rozhodnutí (usnesení) o otázkách, jež zákon svěřuje do jeho pravomoci dle ustanovení §84 a §85 zákona o obcích.

38. Zastupitelstvo projednává utajované skutečnosti - co s veřejností?

Zasedání zastupitelstva obce je bezvýjimečně veřejné. Pokud má být na programu projednávání utajovaných informací, je třeba daný bod programu projednat veřejně tak, aby nebyly tyto utajované informace prozrazeny. Rozhodovat o nich (a přijmout usnesení) mimo veřejné zasedání zastupitelstva obce nelze. Je však možno je „předjednat” na tzv. pracovní poradě členů zastupitelstva obce, ze kterého však nemůže vzniknout usnesení, a na veřejném zasedání projednat daný bod s tím, že utajované informace budou členům zastupitelstva obce známy, avšak veřejně prozrazeny nebudou.

VI. OSTATNÍ SOUVISEJÍCÍ DOTAZY

A) Právo předkládat návrhy na zařazení na pořad jednání zastupitelstva obce

39. Jak spolu koresponduje oprávnění občana obce ve smyslu ust. §16 odst. 2. písm. f) zákona o obcích s právem předkládat návrhy na zařazení na pořad zasedání zastupitelstva obce ve smyslu ust. §94 odst. 1 zákona o obcích? Jakým způsobem se občan obce může fakticky domoci svého oprávnění na projednání určité záležitosti zastupitelstvem obce, když není oprávněn podat návrh na zařazení dané záležitosti na pořad zasedání zastupitelstva obce a žádný zastupitel se tohoto návrhu na projednání určité záležitosti „nechopí" (nepodá návrh na zařazení do programu zasedání zastupitelstva obce)?

Právo předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva obce dle §94 odst. 1 zákona o obcích mají jeho členové, rada obce a výbory. Jiným osobám či orgánům toto právo nepřísluší. Pokud žádá občan obce o zařazení bodu na program zasedání zastupitelstva obce, pak je třeba postupovat dle §16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích, podle něhož má právo požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů.

Zákon v §16 odst. 2 písm. f) počítá s prostou žádostí, kterou může podat kterýkoli občan obce (či více občanů obce), a s kvalifikovanou žádostí, která musí být podána nejméně 0,5 % občanů obce [při zkoumání, zda byla tato podmínka splněna, by se mělo vycházet z údaje podle evidence obyvatel, neboť „občanství obce” je podle §16 odst. 1 písm. b) zákona o obcích spojeno s trvalým pobytem v obci].

Zatímco v prvním případě zákon žádnou formu pro uplatnění tohoto práva nestanoví, což znamená, že může být uplatněno písemně i ústně (to však v podstatě připadá do úvahy jen na zasedání zastupitelstva obce a pouze je-li v programu zasedání vyhrazen zvláštní bod pro vznášení požadavků občanů obce), v případě druhém, tedy jde-li o kvalifikovanou žádost, je nutné respektovat zákonem předpokládanou formu a takovou žádost podávat písemně (což vyplývá z dikce tohoto ustanovení - „...je-li žádost podepsána..").

Ze žádosti by přitom mělo být ověřitelné, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky, tzn. zda jednotlivé podepsané osoby jsou skutečně občany obce (podpůrně lze např. využít ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním). Žádost by měla být adresována příslušnému orgánu obce, tedy zastupitelstvu obce či radě obce, a měl by z ní jasně vyplývat požadavek, aby určitá záležitost byla tímto orgánem projednána (žádost se samozřejmě doručuje „obci” obvyklým způsobem).

Podle povahy žádosti se liší i způsob, jímž má být obcí vyřízena. V obou případech by měl být příslušný orgán (zastupitelstvo obce) s uplatněným požadavkem seznámen na svém zasedání (tzn. navrhovaný požadavek by měl být zařazen do návrhu programu jako samostatný bod, případně v rámci bodu, ve kterém jsou „souhrnně” projednávány jednotlivé podněty a návrhy občanů), a to zpravidla na nejbližším zasedání. Rozdíl pak spočívá v dalším postupu - zatímco v případě prosté žádosti je na rozhodnutí zastupitelstva obce, zda předloženou záležitost věcně projedná (zda ji zařadí do programu zasedání či nikoli a bude se jí dále zabývat), v případě kvalifikované žádosti vyplývá z §16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích povinnost zastupitelstva obce záležitost vždy věcně projednat, a to ve lhůtách v tomto ustanovení určených.

Z ustanovení §16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích však nevyplývá právo občana obce podávat návrh na zařazení nového bodu na program právě probíhajícího zasedání zastupitelstva obce, a to ani s odkazem na §16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, i kdyby by byl takový požadavek vznesen v rámci bodu, při kterém je projednáván a schvalován „program zasedání”. Právo navrhovat zařazení dalších bodů na program probíhajícího zasedání totiž přísluší pouze osobám uvedeným v §94 odst. 1, což vyplývá ze spojení tohoto ustanovení s §94 odst. 2 zákona o obcích.

B) Povinnost občana obce či osoby mající na území obce nemovitost prokázat svou totožnost

40. Stále hovoříme o občanech obce, o zaručení jejich práv. Ale pokud někdo vystupuje na zasedání zastupitelstva obce, nikdo neví, zda je občanem obce nebo je z nějakého sdružení. Na malých obcích to vědí, protože se lidi znají. Ovšem ve městě to nejde rozeznat. Mohlo by být v jednacím řádu, že se představí?

V jednacím řádu by mohlo být upraveno, aby vystupující určitým přiměřeným způsobem prokázal své právo vystoupit. Nemělo by to být šikanózním způsobem. Setkali jsme se s tím, že u vlastníků nemovitostí byl požadavek na předložení výpisu z katastru nemovitostí ne starší jednoho týdne. Zde jsme konstatovali, že to již překračuje únosnou, akceptovatelnou mez. Lze tedy samozřejmě požadovat, aby vystupující prokázal své právo vyjadřovat stanovisko, na druhou stranu však i kdyby vystoupil se stanoviskem někdo, kdo podle §16 zákona o obcích není nositelem tohoto práva, pak se nemůže jednat o porušení zákona.

C) Oznámení o konání zasedání zastupitelstva obce

41. Je porušen zákon, jestliže obec (konkrétně obecní úřad) nedostatečně informuje předem o programu zasedání zastupitelstva obce? Zveřejní 2 až 3 body namísto 10 skutečných, které však nakonec jsou návrhu programu předloženého zastupitelstvu obce ke schválení uvedeny.

Podle našeho názoru je takový postup porušením §93 odst. 1 zákona o obcích, protože pokud v době, kdy je zveřejněna informace, starosta ví, že obsah programu má 10 bodů, tak je jeho povinností zveřejnit všech 10 bodů, nikoliv pouze dva. Na druhou stranu však nedostatečně konkrétní informace o navrženém programu zasedání zastupitelstva obce, která byla zveřejněna na úřední desce, nebrání tomu, aby zastupitelstvo obce mohlo proběhnout a aby usnesení na něm přijatá byla považována za zákonná (v případě, že přítomnost veřejnosti je zajištěná dostatečně a že informace skutečně byla zveřejněna a pouze došlo k administrativnímu nedostatku v obsahu zveřejněné informace, nelze konstatovat, že zasedání zastupitelstva obce neproběhlo a že usnesení neexistují nebo z tohoto důvodu jsou nezákonná). Na faktu porušení §93 odst. 1 zákona o obcích to však nic nemění.

D) Přerušení zasedání zastupitelstva obce

42. Je možné zasedání zastupitelstva obce přerušit na 1 den a více?

Přerušení zasedání je přípustné za zachování podmínky veřejnosti zasedání. Měla by být zveřejněna informace o tom, že došlo k přerušení (analogie s ustanovením §93 odst. 1 zákona o obcích). Nebude zjevně možné trvat na zveřejnění informace po dobu 7 dní předem - pokud ovšem nebude zasedání přerušeno na dobu 7 dní či více. Jestliže by se jednalo o přerušení do druhého dne, měla by obec dle místních podmínek vyvinout maximální snahu sdělit tuto skutečnost občanům všemi dostupnými prostředky (SMS, e-mail a internet, místní rozhlas atp.). Je také možné zakomponovat „mechanismus” pro přerušení zasedání přímo do jednacího řádu. Pokud by jednání trvalo například po 22. hodině, automaticky se zasedání přerušuje do druhé dne. Zároveň by měl jednací řád dávat možnost zastupitelstvu obce hlasováním rozhodnout o pokračování („dokončení”) programu zasedání ještě týž den.

Vydává: Ministerstvo vnitra České republiky, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, nám. Hrdinů 3, 140 21 Praha 4

Autor: JUDr. Jan Horník, Mgr. Miloš Dvořák

Odsouhlaseno: odborem legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra

Schválila: Ing. Marie Kostruhová

Grafická úprava a tisk: Tiskárna Ministerstva vnitra, p. o., Bartůňkova 1159/4, 149 01, Praha 4

Počet stran: 36

Místo a rok vydání: Praha, 2009